März 1, 2021

WHO Exekutivrat 148: Ein Jahr nach Beginn der Covid-19-Gesundheitsnotlage

Gargeya Telakapalli

Serie «In der UN» > WHO Exekutivrat 148, Genf, 18. – 26. Januar 2021


Müssten wir eine Liste von Tagungen aufstellen, die sich mit der Bedeutung der Weltgesundheitsorganisation für die globale Gesundheit befassen, gleichzeitig aber die Widersprüche und Unzulänglichkeiten der WHO aufzeigen, dann würde der Exekutivrat 148 den Vogel abschießen. Am 30. Januar 2020 wurde Covid-19 von der WHO zur «Gesundheitsnotlage internationaler Tragweite» erklärt. Ein Jahr danach hätte der EB148 einen Meilenstein setzen und die Richtung für die gerechte Verteilung von Impfstoffen und anderen Technologien im Zusammenhang mit Covid-19 weisen müssen. Öffentliche Gesundheitssysteme hätten gestärkt werden müssen, um adäquat mit der Pandemie und sozialen Faktoren umgehen zu können. Das letzte Jahr hat gezeigt, dass reiche Länder durch den Kauf sehr großer Mengen an lebensrettenden Impfstoffen für die eigene Bevölkerung in der Lage sind, diese den ärmeren Ländern vorzuenthalten. Das ist nicht strafbar. Aber die WHO hätte wirksam eingreifen können, um sicherzustellen, dass Gesundheit für Alle nicht nur leere Worte bleiben.

Über Covid-19 hinaus behandelte die Agenda EB148 weitere wichtige Themen des öffentlichen Gesundheitswesens wie Gesundheitsnotlagen: Vorsorge und Gegenmaßnahmen, Zugang zu Arzneimitteln, soziale Faktoren von Gesundheit, Patientensicherheit und antimikrobielle Resistenz, um nur einige zu nennen. Dieser Artikel dokumentiert einige Diskussionen, die ein wenig Licht auf die Politik und Debatten des EB148 werfen, so zum Beispiel auf die wichtige Rolle des Multilateralismus bezüglich der Koordinierung der Pandemiebekämpfung von Covid-19.

Von Gargeya Telakapalli, WHO-Watch Team, People’s Health Movement.


Außenansicht des Hauptsitzes der Weltgesundheitsorganisation (WHO) in Genf, Schweiz. Bild: Polaris/laif

Kontrolle – Sind die Regierungen der Lage gewachsen

Die Covid-19-Pandemie hat gezeigt, wie nötig und wichtig es ist, dass die «WHO die leitende und koordinierende Stelle des internationalen Gesundheitswesens innerhalb des Systems der Vereinten Nationen» ist und welche Gefahren auftreten, wenn die WHO und das UN-System schwach sind. Dies zeigt sich in dem Mangel an Solidarität unter den Ländern und der bestehenden marktgesteuerten Wirtschaft, die selbst im Falle einer Pandemie dem Profit Vorrang vor der Gesundheit der Menschen einräumt. Die Aussage des Generaldirektors der WHO, Dr. Tedros, zu Beginn des EB148, «die Welt stehe vor einem katastrophalen moralischen Versagen bei der Covid-19-Impfstoffgerechtigkeit», ist nur eine schwache Umschreibung des Chaos, das durch das Abseitsstehen der WHO und multilateraler Prozesse verursacht wird. Ähnliche Stimmen der Enttäuschung finden sich im zweiten Bericht der unabhängigen Kommission für Vorsorge und Gegenmaßnahmen zu Pandemiezeiten («The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response»). Das Gremium wird von Helen Clark, der ehemaligen Premierministerin von Neuseeland, und Ellen Johnson Sirleaf, der ehemaligen Präsidentin von Liberia, geleitet.

Es wäre nicht richtig zu sagen, dass es keine koordinierten Bemühungen gab. Dennoch waren die Ergebnisse der globalen Anstrengungen höchst unzureichend. Hätte man der WHO als Teil des Systems der Vereinten Nationen erlaubt, bei der COVID-19-Bekämpfung das Steuer in die Hand zu nehmen, wären die Ergebnisse gerechter und fairer ausgefallen. Stattdessen haben Plattformen, an denen mehrere Interessengruppen beteiligt sind, wie die für den beschleunigten Zugang zu Instrumenten für die Bekämpfung von COVID-19, gemeinhin bekannt als ACT-A, mit Vertreter*innen transnationaler Körperschaften und Philanthrokapitalist*innen den Prozess und scheiterten an der Herausforderung. Multistakeholder-Governance ist bekannt für mangelnde Rechenschaftspflicht und Transparenz. Ihre Bestrebungen sind marktorientiert. Im Vergleich zu multilateralen Bemühungen wird bei Multistakeholder-Governance der Versuch unternommen, diejenigen, die aufgrund ihrer Strukturierung über Macht und Ressourcen verfügen, an Bord zu holen. Das sind einige ausgewählte Länder und private Organisationen. Dadurch sind ärmere Länder ohne Ressourcen weiterhin abhängig von den Ergebnissen. Eine detaillierte Auseinandersetzung über die Nachteile der Multistakeholder-Governance im Kontext der Covid-19-Gegenmaßnahmen finden Sie in dem kürzlich veröffentlichten «Covid19 Vaccine Governance: Sidelining Multilateralism» (Kontrolle über den Covid-19-Impfstoff: Ausstieg aus dem Multilateralismus), herausgegeben von der People’s Health Movement (PHM).

Die gute Nachricht für EB-148 kam, als die US-Administration unter Joe Biden beschloss, vom Standpunkt der vorherigen Administration, sich ab Mitte 2021 aus der WHO zurückzuziehen, abzurücken. In einer symbolischen Geste vertrat Dr. Anthony Fauci die USA am dritten Tag des Exekutivrats und kommunizierte die Absichten der neuen Administration für eine verstärkte Zusammenarbeit. Er informierte den Exekutivrat ebenfalls über die Initiative zur Aufhebung der regressiven Global Gag Rule, die es ausländischen Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die von der US-Regierung unterstützt werden, verbietet, Abtreibungsdienste anzubieten. Trotz der mit guten Absichten gespickten Rede und des moralischen Siegs der WHO waren die anderen Interventionen der USA und von Dr. Fauci Business as usual ohne auch nur einen Hinweis oder eine Unterstützung für die Forderung von mehr als 100 Ländern nach einer Aufhebung des TRIPS-Abkommens, das darauf abzielt, Barrieren des geistigen Eigentums (IP) zu lockern, die den Zugang zu COVID-19-Impfstoffen, Medikamenten und Gesundheitsprodukten beschränken. In den kommenden Monaten wird sich zeigen, ob sich die Ansichten der USA bezüglich der Gesundheit von Menschen in der WHO und dem System der Vereinten Nationen ändern werden. Weiterhin sind durch die Pandemie die Defizite des von den USA, sei es unter republikanischer oder demokratischer Administration, verfochtenen neoliberalen Modells und der privatisierten Gesundheitsversorgung, offenbar geworden. Es ist noch nicht klar, ob Biden in der Lage sein wird, sich von diesen Positionen zu lösen.

Die andere wichtige Diskussion betraf die nachhaltige Finanzierung der WHO. Es ist eine bekannte Tatsache, dass die WHO mit den Jahren aufgrund mangelnder Finanzierung schwächer geworden ist und Mühe hatte, die Ansprüche ihrer Mitgliedsstaaten zu erfüllen. Aufgrund zu weniger nicht zweckgebundener finanzieller Zuwendungen von Regierungen war die WHO gezwungen, sich an verschiedene Philanthrokapitalist*innen und Unternehmen aus dem privaten Sektor zu wenden und mit ihnen zusammenzuarbeiten. Dies beeinflusst die Arbeit der WHO in unangemessener Weise und ist ihrer unabhängigen Arbeitsweise abträglich. Ein Beispiel für diesen besorgniserregenden Trend ist die übertriebene Beachtung, die auf der EB148 der neu gegründeten privaten Förderstiftung – der WHO Foundation – als Teil der Lösung zur Überbrückung des Finanzierungsdefizits beigemessen wurde. Dabei könnte genau dies in Wirklichkeit ein problematischer Ansatz sein, wenn man bedenkt, dass die Stiftung hofft, Mittel aus dem privaten Sektor anzuzapfen, und sich dadurch einem Interessenkonflikt aussetzt. Die Mitgliedsstaaten müssen sich der Situation stellen und die WHO aus dem jahrzehntelangen Würgegriff der Geber befreien, indem sie die Pflichtbeiträge erhöhen. Dies würde es der WHO ermöglichen, nach bestem Wissen und Gewissen zu arbeiten, ohne auf den privaten Sektor angewiesen zu sein.

Soziale Determinanten der Gesundheit

Beim EB148 wurden die einschlägigen Probleme rund um die sozialen Determinanten der Gesundheit besprochen und eine Resolution verabschiedet, die Regierungen und die WHO verpflichtet, nichtmedizinische Interventionen wie soziale und ökonomische Bedingungen, die Einfluss auf den Gesundheitszustand haben, zu berücksichtigen. Die Regierungen stellten fest, dass die Covid-19-Pandemie im letzten Jahr zu zunehmender Armut, Ernährungsunsicherheit, Arbeitslosigkeit und geschlechtsspezifischen Ungleichheiten beigetragen hat, und wiesen auf die Auswirkungen dieser sozialen Faktoren auf die Gesundheit der marginalisierten Bevölkerungsgruppen hin. Madagaskar, als Sprecher der afrikanischen Region, erwähnte, dass schätzungsweise 40 Millionen Afrikaner*innen im letzten Jahr unter die Armutsgrenze gedrückt worden sind. Einige Länder merkten an, dass die desolate Lage ihrer Wirtschaft die Fähigkeit der Regierungen beeinträchtigt, auf die sozialen Determinanten der Gesundheit zu reagieren. Trotz der ausführlichen Diskussion bleibt abzuwarten, ob die Regierungen erkannt haben, wie wichtig es ist, bei der Reaktion auf die Covid-19-Pandemie die Menschenrechte zu wahren und die Belange von marginalisierten Bevölkerungsgruppen wie Migrant*innen zu berücksichtigen.

Zugang zu Medizin- und Gesundheitsprodukten

In jedem Exekutivrat und jeder Weltgesundheitsversammlung nehmen die Themen um die Bereitstellung von Medizin- und Gesundheitsprodukten einen zentralen Platz bei Debatten und Diskussionen ein. Dieses Mal waren die Hauptthemen, bei denen es um dieses Problem ging, der WHO-Bericht zur Ausweitung des Zugangs zu effektiven Behandlungen von Krebs und seltenen Krankheiten (einschließlich der Transparenzdiskussion) und die globale Strategie sowie der Maßnahmenplan zu öffentlicher Gesundheit, Innovation und geistigem Eigentum (einschließlich einer Resolution zu regionaler Produktion). Aus dem Tagungsprotokoll des Exekutivrats ist ersichtlich, dass einige Länder sich Sorgen machen über die hohen Kosten patentierter Arzneimittel. Insbesondere stellen die Rechte des geistigen Eigentums bedeutende Hindernisse für Innovationen neuer Produkte und den Zugang von Generika zum Markt dar. Die Diskussionen haben ebenfalls einen gewissen Stellenwert, wenn es um die Forderung bei der WTO geht, auf gewisse Bestimmungen im Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS) zu verzichten. Ziel ist es, für die Dauer der Pandemie die Gewährung oder Durchsetzung von Patenten und anderen intellektuellen Rechten zu Covid-19-Arzneimitteln, Impfstoffen und anderen Medizinprodukten auszusetzen.

Eine weitere wichtige Intervention war der Antrag von Äthiopien, unterstützt von China, Eswati, Ghana, Kenia, Namibia, Ruanda, Südafrika, Sudan, Togo und Simbabwe, auf «Unterstützung der regionalen Produktion von Medizinprodukten und anderen Gesundheitstechnologien zur Verbesserung des Zugangs» Der Vorschlag kommt vor dem Hintergrund des globalen Zusammenbruchs der Versorgungsketten und der Notwendigkeit für Länder und Regionen, ihre Produktionskapazitäten zu erhöhen, um Medikamente, Impfstoffe und andere Gesundheitsprodukte lokal zu produzieren und autark zu sein. Es wäre auch ein Ausweg für Länder, auf diese Weise hohe Kosten für die Beschaffung von Medizin- und Gesundheitsprodukten zu vermeiden.

Standardisierung der Nomenklatur von Medizinalprodukten

Die Initiative für die Standardisierung der Nomenklatur von Medizinalprodukten zielt ab auf internationale Klassifizierung, Codierung und Nomenklatur von Medizinalprodukten (INMD). Dies ist nötig, da es keine öffentlich verfügbare Medizinalproduktnomenklatur gibt, die die Harmonisierung globaler Kennzeichnungsbemühungen unterstützt. Die Erstellung einer Standardnomenklatur würde dazu beitragen, die Medizinprodukte zugänglich zu machen, indem sie eine gemeinsame Referenzierung, das Verständnis von Standards, die rationelle Verwendung und den Kauf, die Erstellung von essentiellen Listen und die Förderung der Produktion von Generika zur Verbesserung des Zugangs ermöglicht.

Die Vorbereitung einer global standardisierten Nomenklatur von Medizinalprodukten fällt in den Aufgabenbereich Festlegung von Normen und Standards der WHO. Ein Beispiel sind die internationalen Freinamen (INN) zur Identifizierung pharmazeutischer Wirkstoffe. Genau wie die INN wäre dies eine Intervention für die öffentliche Gesundheit und hilfreich bei der Regulierung eines weitgehend nicht regulierten Marktes.

Der Erfolg der laufenden Bemühungen, eine internationale Klassifizierung, Codierung und Nomenklatur von Medizinalprodukten (INMD) einzuführen, wäre ein Schritt in die richtige Richtung. Aber der Exekutivrat hat, basierend auf Vorschlägen einiger weniger Länder im Exekutivrat 145, beschlossen, keine neue Nomenklatur zu erstellen, sondern eine bestehende Nomenklatur zu verwenden. Diesbezüglich erreichte die WHO eine Annäherung an die Nationale Klassifizierung von Medizinalprodukten (CND), die von der Europäischen Kommission übernommen wurde und die Basis der Europäischen Nomenklatur von Medizinalprodukten bildet. Sie kommt den von der WHO aufgestellten Anforderungen und Prinzipien am nächsten. Bei der CND, wie auch bei anderen bestehenden Nomenklaturen, hat die Industrie mitgewirkt. Viele Länder haben ihre Vorbehalte zu verschiedenen Aspekten der Standardisierung der Nomenklatur beim EB 148 ausgedrückt. Deutschland hat festgestellt, dass die Standardisierung der Nomenklatur eine normative Kernfunktion der WHO ist und nicht an private Stellen außerhalb der Kontrolle der WHO und Regulierer weitergegeben werden darf. Weiterhin hat Deutschland festgestellt, dass ein solches System so konzipiert sein sollte, dass es von Regulierern für Regulierer kontrolliert wird und nicht von der Industrie unterstehenden privaten Stellen für die Industrie. Da es keinen Konsens gab, einigte sich das EB darauf, in den kommenden Tagen eine Konsultation der Mitgliedsstaaten zu organisieren.

Die Auswirkungen der Umsetzung des Nagoya-Protokolls auf die öffentliche Gesundheit

Das Nagoya-Protokoll ist ein Zusatzabkommen (verabschiedet im Jahr 2010) zum bereits bestehenden Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD) von 1992. Das Protokoll soll einen Rahmen für eines der drei Hauptziele der CBD schaffen, nämlich die «faire und gerechte Aufteilung der Vorteile, die sich aus der Nutzung der genetischen Ressourcen ergeben».

Mit der gleichen Absicht hat die WHO 2010 das «Pandemic Influenza Preparedness Framework» verabschiedet, um Regeln für den Zugang zu Influenzaviren mit Pandemiepotenzial (IVPP) und die Verpflichtung zum Vorteilsausgleich für die Empfänger von IVPP festzulegen. Zum Beispiel werden Viren, die von Ländern gemeinsam genutzt werden, von der Industrie zur Entwicklung von Impfstoffen, Therapeutika und Diagnostika verwendet. Die Industrie wäre dann verpflichtet, so entwickelte Impfstoffe, Therapeutika und Diagnostik den bedürftigen Ländern auch wieder zur Verfügung zu stellen. Das PIP Rahmenwerk und seine Funktionsweise wurde weitgehend als Erfolgsstory und gutes Beispiel internationaler Zusammenarbeit mit der WHO an der Spitze angesehen.

Als zukunftsweisenden Schritt und zum besseren Verständnis der Probleme forderte die 72. Weltgesundheitsversammlung von 2019 das WHO Sekretariat auf, mit dem EB148 nähere Informationen zur Weltgesundheitsversammlung 74 über «die gegenwärtigen Praktiken und Vereinbarungen zur Aufteilung von Krankheitserregern, die Umsetzung von Maßnahmen für den Zugang und die Aufteilung der Vorteile sowie die möglichen Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und andere Folgen» bereitzustellen. Normalerweise würde man annehmen, dass das Sekretariat das Mandat voll ausschöpft und Vorschläge unterbreitet, die die Anwendung des Nagoya-Protokolls erweitern und für die öffentliche Gesundheitspolitik hilfreicher sein könnten. Jedoch war der Bericht des Sekretariats absichtlich oder unabsichtlich voller Ungereimtheiten (für eine tiefergehende Analysen siehe hier die Analyse des Dritte-Welt-Netzwerks (TWN)). Ein Grund könnte auch der Mangel an Antworten auf die WHO-Umfrage sein, die die Grundlage für diesen Bericht bildete, oder das einfache Unverständnis darüber, dass die gemeinsame Nutzung von Krankheitserregern eine Frage der nationalen Souveränität ist und zu einem Vorteilsausgleich führen muss. Die Unzufriedenheit mit dem Bericht zeigte sich offen in den Stellungnahmen vieler Entwicklungsländer. Die Afrikanische Region ging so weit, zu sagen, dass sie die Entscheidungen im Bericht nicht unterstützt, da die Möglichkeiten ärmerer Länder, von den Vorzügen des Nagoya-Protokolls zu profitieren, geschwächt werden. Der fehlende Konsens wurde im Exekutivrat festgestellt und es wurde empfohlen, Beratungen zu organisieren, um die Angelegenheiten voranzubringen.

Jedes Jahr organisiert das People's Health Movement (PHM) während des Exekutivrats und der Weltgesundheitsversammlung durch die Weltgesundheitsorganisation (WHO) die WHO Watch Initiative. Im Rahmen des Programms beobachtet PHM genau und interveniert in Angelegenheiten der Global Health Governance. WHO Watch von PHM ist Teil eines größeren Arbeitspakets, das sich für die Demokratisierung von Global Health Governance einsetzt. Dieser Artikel basiert hauptsächlich auf der Arbeit des WHO Watch-Teams für EB148, zu dem Aletha Wallace (Belgien), Alice Kuan (USA), Maria Giulia Loffreda (GB/Italien), Laura Nyiha (Kenia), Luciani Martins Ricardi (Brasilien), Priyanka Gupta (Nepal), Rajeev B R (Indien), Rhiannon Osborne (GB), Shriyuta Abhishek (Indien), Surbhi Shrivastava (Indien/USA), Susana Barria (Indien) and Lauren Paremoer (Südafrika) gehörten. 

Für weitere Analysen zu Themen und Aussagen der PHM bei EB148- hier klicken.