Aktie Twitter Facebook Email Copy URL

Wenn der Finanzsektor von Krankheiten lebt

Finanzinstitutionen und die Infrastrukturen der Finanzintermediation sind die Protagonisten der heutigen Wirtschaftsordnung und spielen nun auch im Gesundheitsbereich eine zentrale Rolle. Der Prozess, der die globale Gesundheit in eine zunehmende Abhängigkeit von den Finanzmärkten führt, wird manchmal als „Finanzialisierung“ beschrieben[i]. Dieser Trend wurde von Allianzen multilateraler Institutionen, Regierungen und Eigentümern von Aktieninvestmentfonds unter dem Vorwand der Agenda für nachhaltige Entwicklung (SDG) und der universellen Gesundheitsversorgung (UHC) angepriesen. Der Anreiz, privates Kapital in den Gesundheitssektor einzubringen, hat eine lange Geschichte und einen bahnbrechenden Präzedenzfall. Er geht auf den Weltbank-Bericht Investieren in Gesundheit[ii](„Investing in Health“) aus dem Jahr 1993 zurück: dem Dokument, das den Weg für die Reformen ebnete, die der Schaffung von Märkten und Geldeinnahmen im Gesundheitssektor eine immer größere Bedeutung beimaßen[iii] und die gesamte Landschaft der Gesundheitspolitik buchstäblich veränderten.

Mit der Weiterentwicklung der globalisierten Finanzindustrie wurden in den letzten zwei Jahrzehnten neue Formen der humanitären Hilfe und der globalen Gesundheitsfinanzierung ins Leben gerufen. Innovative Finanzierungsformen verdrängen zunehmend die traditionellen zwischenstaatlichen Arrangements der globalen Zusammenarbeit und der internationalen Entwicklungshilfe – so unvollkommen sie auch sein mögen. Diese priorisieren das private Kapital und Gesundheitsmodelle, die Einnahmen aus Situationen der Verwundbarkeit ziehen. Einige Ökonomen vertreten die Ansicht, solche neuen finanziellen Ansätze verkörperten kreative Modelle globaler Kooperation, die Millionen von Menschen zugutekommen werden[iv], und Philanthrokapitalisten ihrerseits unterstützen sie heftig, da sie notwendig sind, um wohlhabende Individuen zu motivieren, globale Gesundheitsprobleme zu lösen[v]. Auch internationale Entwicklungskreise befeuern die Euphorie für die Finanzialisierung. So erklärt die Weltgesundheitsorganisation (WHO), dass eine innovative Finanzierung darauf abziele, „die Effizienz verfügbarer Ressourcen zu verbessern“ und die „Verfügbarkeit im Inland zu ergänzen“.[vi] Es herrscht die Überzeugung, dass der Rückgriff auf privates Geld unvermeidlich ist, wenn die Welt die geschätzte jährliche Lücke von 2,5 Billionen US-Dollar aufholen soll, die zur Erreichung der SDGs erforderlich ist – eine Lücke, die als außerhalb der Reichweite öffentlicher Mittel angesehen wird[vii], da Fördervolumen für die SDGs auch vor COVID-19 weiterhin dramatisch hinter den Zielen zurückblieben.

Mit dem periodischen Wiederauftreten zoonotischer Ereignisse seit SARS im Jahr 2002 hat die Umwandlung von Krankheiten in investorenfreundliche Anlagen stark an Bedeutung gewonnen. Mehr und mehr sind Gesundheitsanleihen zu attraktiven Finanzierungsinstrumenten geworden, nachdem die Globale Allianz für Impfstoffe und Immunisierung (GAVI) 2006 den Weg für Impfstoffanleihen über die Internationale Finanzfazilität für Impfprogramme (IFFIm)[viii] bereitet hatte. Das IFFIm-Konzept beschleunigt und vertieft auf eine ebenso perfide wie intelligente Weise den „Finanzialisierungs-Entwicklungs-Nexus“[ix]. Mainstream-Entwicklungsdenker haben den Vorstoß für ein Engagement des Finanzsektors in den ärmsten Ländern als einen wünschenswerten Zustand angesehen, unabhängig davon, wie Marktgewinne und Spekulationen genutzt werden, um mit menschlichen Gesundheitskrisen Geld zu machen. Mittlerweile gibt es ein unübersichtliches Angebot an neuen Mechanismen und finanziellen Regelungen, die einen Anreiz für die Mobilisierung neuer Mittel schaffen sollen – Social Impact Bonds (SIBs), Vorab-Marktverpflichtungen (AMCs), Investmentfonds, Frontloading, Umwandlung von Schulden, Abgaben[x].

Die Spillover-Effekte der letzten Jahre haben die Weltbank dazu veranlasst, sich intensiv mit der marktorientierten Finanzierung der Pandemiebekämpfung zu beschäftigen. Im Juli 2016 bildete die Weltbank die Spitze der Pandemic Emergency Facility (PEF), ein wie eine Versicherung konzipiertes Modell, das den ärmsten Ländern der Welt helfen soll, mit großen, grenzübergreifenden Krankheitsausbrüchen umzugehen. Es wurde erstmals bei der Ebola-Krise getestet. PEF funktioniert wie klassische Katastrophenanleihen, die es schon seit einigen Jahren gibt[xi], wurde aber seit seiner Einführung heftig kritisiert, da es Investoren ermöglicht, auf Kosten der betroffenen Länder viel Geld mit Ebola zu verdienen[xii] [xiii]. Das Modell zielte darauf ab, Gelder von Investoren, die bereit waren, Ebola-Anleihen zu kaufen, zu bündeln und vorzustrecken und gleichzeitig arme Länder zu ermutigen oder ihnen zu helfen, eine Pandemieversicherung zu kaufen. Die größten Mankos, die bei der Ebola-Regelung diagnostiziert wurden – das langsame Tempo und die strengen Bedingungen, die gleichzeitig eintreten müssen, damit die Versicherung ausgelöst wird[xiv]– blieben auch beim Einsatz des PEF zur Bewältigung der Pandemie COVID 19 im Mai 2020 unverändert. Als die PEF ihre zugesagte Summe für COVID-19 auszahlte [xv], hatte sich das Virus in den meisten Ländern bereits festgesetzt[xvi]. Außerdem hat die PEF im Verhältnis zu den Prämien nicht viel Geld ausgezahlt: 196 Mio. USD für die Pandemie, während die Geber 115 Mio. USD für drei Jahre Deckung zahlten[xvii]. Daher hat die Weltbank unter dem Einfluss von COVID-19 die PEF auf Eis gelegt (nachdem die Pandemieanleihen und Swaps im Juli 2020 fällig wurden), um ein anderes Programm einzurichten: den neuen 500 Mio. USD Multi-Donor-Treuhandfonds (Multi-Donor Trust Fund)[xviii]. Dieser Fonds soll der Dringlichkeit der globalen Gesundheitssicherheitsagenda und der Notwendigkeit, Entwicklungsländern zu helfen, sich besser auf den Ausbruch von Krankheiten vorzubereiten, besser gerecht werden.

Die Kommodifizierung von Krankheiten – neben Naturkatastrophen – gedeiht aber auch mitten in der Pandemiekrise weiter. Die von der Multistakeholder-Gruppe COVAX ins Leben gerufene globale Impfstoff-Vertriebsarchitektur, deren Ziel es ist, die Finanzierung für den Kauf von COVID-19-Impfstoffen abzuwickeln, verkörpert nicht nur den jüngsten Schlag gegen den Multilateralismus im Gesundheitsbereich, sondern ist nach Expertenmeinung eher wie eine Handelsbank konzipiert[xix]. Diese schmiedet, mit größtenteils staatlicher Finanzierung, die neue Landschaft der globalen Impfstoffzubereitungsindustrie und des südlichen Impfstoffverbrauchermarktes[xx], basierend auf dem eher umstrittenen System der Verpflichtung vor der Markteinführung, das in der Vergangenheit als Anreiz für die Impfstoffforschung und -entwicklung diente[xxi]. Das eigentliche Ziel des Projekts, das ursprünglich bei der Bill and Melinda Gates Stiftung in Seattle entwickelt wurde, ist die Erprobung eines Ansatzes, der es ermöglicht, COVID-19-Impfstoffe zu Gemeinden und Menschen im Globalen Süden zu bringen, ohne den globalen Pharmamarkt zu stören und das feudale Patentsystem des Impfstoffproduktionsoligopols zu umgehen.

Was uns logischerweise zu einer weiteren erfolgreichen Finanzialisierungsstrategie im Bereich Gesundheit und Krankheit führt: dem Aufkauf von Patenten in der Biowissenschaft, einem Prozess, der derzeit in vollem Gange ist. Philanthropische Stiftungen haben schon lange ihre Kräfte mit privaten Pharmaunternehmen gebündelt, unter dem unstrittigen Vorwand, „einige der schwierigsten Probleme der Menschheit durch die Kraft der Erfindungen anzugehen, indem sie Ressourcen nutzen, die normalerweise für kommerzielle Aktivitäten in der entwickelten Welt reserviert sind”[xxii]. Geistige Eigentumsrechte gehören in der Tat zu den wertvollsten finanziellen Vermögenswerten in der heutigen globalen Wissenswirtschaft, und die Monopolisierung von Patenten hat Auswirkungen, die weit über die Finanzierung hinausgehen können, wie wir an den pandemischen Ungleichheiten hinsichtlich des Zugangs deutlich sehen können.

Während das Recht auf Gesundheit immer weiter umgestaltet wird, um eine Nebenrolle auf den Finanzmärkten zu spielen, muss die globale Gesundheitsgemeinschaft endlich ihr Blickfeld über den Krankheitsfokus hinaus erweitern. Nur so lässt sich die spekulative Finanzdynamik, die sich im Gesundheitssektor mit wenig Aussicht auf Nachhaltigkeit ausbreitet, besser bekämpfen. Wir brauchen dringend eine globale, organisierte Antwort, um vom öffentlich-privaten Finanzierungsmodell wegzukommen und sicherzustellen, dass der Nutzen öffentlicher Investitionen in öffentlicher Hand und unter gesellschaftlicher Kontrolle bleibt, insbesondere da wir in eine neue Pandemie-Ära eintreten.

[i] “Finanzialisierung” bezieht sich auf die an Bedeutung zunehmende Rolle finanzieller Motive, finanzieller Märkte, finanzieller Akteure und finanzieller Institutionen bei den Vorgängen der Wirtschaft im Inland und international. Epstein G.A. (Ed), “Introduction: Financialization and the World Economy”, Financialization and the World Economy, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd, 2006, S. 3-16.

[ii] https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5976.

[iii] Mackintosh, M. und Koivusalo, M. (2005): Commercialization of Health Care: Global and Lovcal Dynamics and Policy Response. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

[iv] Collier P. (2013), “Aid as a Catalyst for Pioneer Investment”, WIDER, Working Paper No. 2013/004, Oxford: UNU WIDER, https://www.wider.unu.edu/sites/default/files/wp2013-004.pdf.

[v] Sedalia S. (2019), “Opinion: Unlocking private capital to achieve ‘Health for All ‘“, Devex, 15. Juli 2019,  https://www.devex.com/news/opinion-unlocking-private-capital-to-achieve-health-for-all-95212.

[vi] Weltgesundheitsorganisation, Innovative International Financing for Health, WHO, Genf, 2010.

[vii] Hunter B. und Murray S., (2019), “Deconstructing the Financialization of Healthcare”, Development and Change 0(0): 1–25. DOI: 10.1111/dech.12517, S. 1

[viii] https://www.gavi.org/investing-gavi/innovative-financing/iffim.

[ix] Mawdsley E. (2018), “Development Geography II: Financialization”, Progress in Human Geography, Band 42 (2), 264-274, 2018, S. 265. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0309132516678747.

[x] Atun R. Silva S. Knaul F.M. (2017), “Innovative financing instruments for global health 2002-2015: a systematic analysis”, The Lancet Global Health, 2017; 5:e720-726.

[xi] “Katastrophenanleihen” sind eine Art, Risiken zu übertragen, oft bei Naturkatastrophen. Investoren kaufen eine hochwertige von einer Versicherung ausgegebene Anleihe. In dem Fall, dass ein spezifisches qualifizierendes Katastrophenereignis eintritt, zum Beispiel Ansprüche aus einer Naturkatastrophe, die einen bestimmten Betrag übersteigen (ein Entschädigungsauslöser), verlieren die Anleihegläubiger das Kapital daraus, welches an den Versicherer geht, und hilft die Kosten zu decken. Katastrophenanleihen sind Investitionen mit hohem Risiko, was die hohe Verzinsung erklärt, die an die Investoren gezahlt wird, um dieses Risiko auszugleichen.

[xii] Jonas O., “Pandemic bonds: designed to fail in Ebola”, in Nature, 13. August 2019, https://www.nature.com/articles/d41586-019-02415-9.

[xiii] https://www.lse.ac.uk/News/Latest-news-from-LSE/2019/j-October-2019/World-Bank-pandemic-financing-scheme-serves-private-sector-interests-over-global-health-security-new-LSE-analysis-suggests

[xiv] Meenan C., “The future of pandemic financing: Trigger design and 2020 hindsight”, Centre for Disaster Protection COVID-19 Blog Series, 19. Mai 2020, https://www.disasterprotection.org/latest-news/the-future-of-pandemic-financing-trigger-design-and-2020-hindsight

[xv] https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2020/04/27/pef-allocates-us195-million-to-more-than-60-low-income-countries-to-fight-covid-19.

[xvi] https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200427-sitrep-98-covid-19.pdf

[xvii] Clarke D. (2020), “Opinion: Now is not the time for the World Bank to step back on pandemic financing”, Devex, 4. August 2020, https://www.devex.com/news/opinion-now-is-not-the-time-for-the-world-bank-to-step-back-on-pandemic-financing-97837

[xviii] https://www.worldbank.org/en/news/statement/2020/04/15/world-bank-group-to-launch-new-multi-donor-trust-fund-to-help-countries-prepare-for-disease-outbreaks

[xix] https://www.who.int/initiatives/act-accelerator/covax

[xx] Gleckman H. (2021), “COVAX: A global multistakolder group that poses political and health risks to developing countries and multilateralism”, TNI Longreads, Transnational Institute, 1. April 2021, https://longreads.tni.org/covax.

[xxi] https://msfaccess.org/analysis-and-critique-advance-market-commitment-amc-pneumococcal-conjugate-vaccines

[xxii] https://www.intellectualventures.com/buzz/insights/news-you-can-use-from-invention-to-innovation

Nicoletta Dentico ist Journalistin und Senior Policy Analyst im Bereich globale Gesundheit und Entwicklung. Nach der Leitung von Ärzte ohne Grenzen (MSF) in Italien spielte sie eine aktive Rolle in der MSF-Kampagne zum Zugang zu unentbehrlichen Medikamenten. Sie arbeitete als Beraterin der Weltgesundheitsorganisation und leitet derzeit das globale Gesundheitsprogramm für die Society for International Development (SID).